使职差遣制度

引言：

中国古代政治制度处于一个不断变迁的过程中，不仅各个朝代之间有变化，一个朝代的不同时期也有变化。促成古代政治制度变迁的动力、路径有很多，使职与差遣是其中最基本的一种，尤其是在内辅制度、地方监察制度与行政区划制度领域。

在很多情况下，使职与差遣制度是对正常政治体系运行中经常出现的效率不高、互相推诿等弊病的一种纠正、匡救措施，也是应付意外事件的一种应急性体制调整与适应，因而具有积极意义。但如果设计不当，它也容易造成对原有政治体系的冲击，产生机构臃肿、重屋叠构、职责不清、互相牵制、效率低下等问题。因此，我们今天就来深度解析下中国古代政治制度变迁的一个基本路径：使职差遣制。

差遣使职制度

“差遣”在古代特指离开本来职官而从事其他岗位的工作。“使职”是“差遣”的 一种，特指带有“使”之头衔的差遣。“差遣”与“使职”与加官制度密不可分，加官是指在开始设置的正常官僚体制中所没有的官职，属于临时头衔，通常没有定额，没有品级，多数属于差遣性质。在大部分的“差遣”中，其职责便以差遣所到官职的一种为主。

“其官人受授之别，则有官、有职、有差遣。官以寓禄秩、叙位著，职以待文学之选，而别为差遣，治内外之事”。

说明了“使职”与“差遣”是中国古代政治制度的一个基本特征，历史上许多朝代都存在使职与差遣制度，到了宋代则普遍化。

各朝代使职差遣的变迁

西汉开国后，中央施行以丞相为首的三公九卿制度，丞相总百官。汉昭帝即位，霍光以大司马、大将军领尚书事，进行辅政，成为中朝首领。朝廷的重大决策中心由丞相移到中朝，这就出现了历史上一个新型的政治制度，即内辅制度。以后各代政治制度的一个基本特征就是内辅机构的存在，其职责主要是统筹、协助皇帝决策。使职差遣官制度则基本贯穿于内辅制度、宰相制度变迁的整个过程。

两汉时期的“使职差遣”制度内辅制度在西汉汉武帝时期建立，汉昭帝时期，为了限制丞相权力，由使职差遣制而产生的内辅制度开始成型。西汉内朝官成份复杂，一类是由本官直接成为内朝官，如尚书、大司马、将军等；另一类是经过特定的加官，经过差遣，加大司马、领（平、视）尚书事、给事中、诸吏等。西汉大司马是内辅领袖，又常兼领尚书事。

东汉尚书“出纳王命，敷奏万机，……斯乃文昌天府，众务渊薮。”

到了东汉时期，光武帝、明帝猜忌三公，尚书台成为中央最高辅助决策机关和日常行政管理机关，尚书令、尚书仆射、尚书等成为内辅官员。但事实上，与西汉相比，东汉录尚书事多具有临时性特征，每次存在的时间都很短，且多不居尚书台办公，基本成为荣誉性虚衔。

三国、隋唐时期的“使职差遣”制度从三国两晋南北朝到隋朝时期，国家行政机构出现了三省制。中书、门下两省是负责决策的内辅机构；尚书省既是内辅又秉钧执政，公卿几近徒具形式。这一时期的内辅者，既有通过使职差遣而出现的领尚书事者，也有将军以及尚书、中书、门下三省官员而径为内辅者。

隋朝三省长官包括门下省侍中、中书省纳言与尚书省尚书令、仆射，都称为宰相。通过使职差遣制度，一些官员加“参掌机密”、“参预朝政”、“参掌朝政”、“委以机务”等头衔也具备内辅职能，成为加衔宰相。

在唐代，侍中、中书令始终是宰相、内辅，尚书令基本不设，尚书仆射是尚书省长官。贞观十七年以前，仆射即使不加“知政事”之类头衔也是内辅、宰相；之后到开元十四年，大多数的仆射通过使职差遣加“ 同中书门下三品”或“同中书门下平章事”等多种头衔而成为宰相。

“专掌内命，凡拜免将相、号令征伐，皆用白麻。其后，选用益重，而礼遇益亲，至号为内相，又以为天子私人。凡充其职者无定员，自诸曹尚书下至校书郎，皆得与选”。

可见，唐朝还通过差遣让一些官员加翰林学士之衔，成为内辅。

宋、元时期的“使职差遣”制度宋朝是二府制，在很长的时间内，中书门下长官同中书门下平章事都是宰相，简称“同平章事”。副宰相是参知政事，简称“参政”，与枢密院正副长官合称为“执政”，“执政”又与宰相合称“宰执”。宋代的“同平章事制度”也是沿袭唐代通过差遣加衔而产生宰相的传统，也属于差遣官。

元朝长期实行一省制，中书省是既有内辅色彩、又秉钧执政的中枢机关。《元史·宰相年表》中所列的官职，包括中书令、左右丞相、平章政事、左右丞、参知政事。不过，元朝的上述官员都有了各自的品级、员额，不再是差遣官。

图片来自网络

明、清时期的“使职差遣”制度明成祖即位后，特简翰林“讲、读、编、检等官参预机务。简用无定员，谓之内阁”。

明初中央官制基本沿袭元朝，设中书省与六部等；不久即废掉中书省，政务遂由皇帝亲揽、六部分理。由这些翰林官员通过加殿阁大学士之衔成为内辅，这也是差遣官。阁臣的“初官多为翰林”，但入阁时多为卿贰，并基本都是加上“参与机务”这样的特定表述后才有资格参谋大政。

清朝重要的中央机构包括内阁、部院等。内阁成为正一品正式衙门，尊于部院，内阁大学士、协办大学士不再属于由使职差遣制度而产生。清初内辅机构是南书房，是康熙帝的机要秘书处。入值者称入值南书房、入侍内廷，“同议机密”，不计本来的官职、官品，皆称“南书房翰林”、“ 南书房行走”、“南斋侍从”，也属于内辅制度中常见的差遣官。

雍正以后，军机处为“行政总汇”、“隐然政府”，即全国的行政中枢与隐形的大政决策中心，具备统筹、内辅职责，而内阁仅辅佐决策次要政务。军机处无衙署，仅有值房，无专官、无编制、无品级，军机大臣属于临时差遣，由大学士、尚书、侍郎、督抚、京堂等奉特旨应召入值。与明阁臣相比，清军机大臣兼管部院事务的情况大大增多。

图片来自网络

使职差使制与内辅体制

使职差遣通常会逐步走向职官化，由此又会有新一轮的使职差遣出现。使职差遣制度在很多情况下是对政治体系、官僚体系运行中经常出现的效率不高、互相推诿等弊病的一种纠正、匡救措施，也是应付意外事件的一种应急性体制调整与适应。

以历代内辅体制为例。内辅机构具有加官、差遣与团队型组织特征。一个朝代开国后，功臣多居高位，有志向、有才干而非功臣或其后代的贤士如何顺畅而迅速地施展才干，这是一个普遍存在的问题。另外，品秩、官位高的官员未必是皇帝最信任者，也未必是最具辅佐能力者。外朝官僚体系遵循的多是资历原则，皇帝对于外朝官员不便更换频繁。而内辅团队多为差遣型，无定额与编制，皇帝可灵活地从官僚体系中抽调一些他认为合适的精英组成内辅团队，动态化地打造精英团队，实现管理的扁平化，提高决策与管理水平。

内辅机构又多有统筹性的职能特征。部门分割、协调配合机制不畅、遇事推诿、效率低下、是古今管理中的通常现象。管理的惯性需要一个统筹协调机构的存在，具备高于各职责部门之上的综合协调、统筹乃至管理职能。在克服上述弊端方面，通过差遣制度而完善的内辅机构多有可圈可点之处。而使职差遣制度对古代内辅制度、宰相制度实在是功不可没。

使职差遣与其他政治制度

由地方监察制度变化带来行政区划制度的变迁与调适，这是中国古代政治制度的一个基本特征，而使职差遣又在其中发挥重要作用。

行政区域划分两汉以前，行政区划是郡县二级制，然后到了两汉后期和魏晋南北朝初期，地方行政区划变成了州郡县三级制。两汉时期刺史与司隶校尉具有明显的使职特征，刺史号称“使君”。刺史每年八月起巡察部内郡国，年底回中央报告，起初只有监察权，没有处置权；办公上基本没有固定处所，到了东汉才有，而且权力更加广泛。

都督州军事制度魏晋南北朝的都督州军事制度也是源于使职差遣制度。西汉设置了西域都护，“以骑都尉、谏大夫使护西域三十六国”，为西域的最高长官，也属于使职差遣。西汉常以诸大夫、郎吏、谒者、博士等充任使者，出行郡国、外域。

董卓之乱后，州郡拥兵割据称雄，有以将军都督某州或兼督数州的称号。曹丕即魏王位，将沿边诸州分为五个都督区，吴、蜀也各在其边境建立都督区。这样，都督区（镇）就逐渐成为在州之上的类似一级行政区划的设置，都督成为该区域的军政长官。

晋惠帝后，都督例兼所驻州的刺史。都督在很长时间内属于加官、差遣性质，直到北魏才成为职官。在北魏太和年间颁布的第一次“职令”中，才明确都督中外诸军事的品秩是正一品下，都督若干州诸军事者也有了相应的品秩。

巡察使唐武德元年罢郡置州，地方行政区划由魏晋南北朝以来的州郡县三级制变回州（府）县两级制。唐贞观时，遣使以六条巡察天下，黜陟官吏，名为巡察使。武后时，多以左右御史台官充之。神龙初年分天下为十道，每道设巡察使二人，以左右台五品以上官二十人分为十道巡察使，二年一替。开元年间分为陇右道、河北道、河南道、山南东道等一共十五个道。

此后又设按察使、采访处置使，有戍卒之处则称为节度使。至德年间又分天下为40余道，改采访处置使为观察使，每道皆置观察使，雄藩重镇则带节度使之衔，不带节度使者则带都团练使或都防御使。采访处置使或观察使一般以所治州的刺史或所治府的府尹、长史为本官。

玄宗时期，北方逐渐形成平卢、范阳、河东、朔方等8 个节度使区，加上剑南、岭南共为 10 镇。

“安史之乱”爆发时，安禄山既任平卢、范阳、河东 3 镇节度使，又兼任河北采访使、御史大夫、左羽林大将军。道（藩镇、节镇）逐渐由监察而兼管军事、行政、司法等，所统州县的长吏实际听命于节镇，所谓“ 制敕不下支郡，刺史不专奏事”。

但上述诸使始终是使职差遣。

路制宋朝出现了路制，通过使职差遣，路制官职也得到不断地完善补充。宋朝的地方基本上是两级制，即州（府、军、监）县制。宋代地方官均以中央官吏出任，兼有地方官员与中央官员这两类的职务、品级，这是一大特色，也是宋代差遣制度的重要内容。因此，宋代地方官多称“知某某事”，高级官吏出任则称“ 判某某事”，知州多称“权知某某军州事”，因为他们例兼厢军正印职。

宋太宗时开始把全国共分为15路，后析为18路，后又析为20路。开始时一路只设置1个转运司即“漕司”，专司征收和运输辖区的税赋。后来，“边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任，皆委于转运使”。后又加设提点刑狱公事司即“宪司”，掌管刑狱诉讼和吏治；以及加设提举常平司即“仓司”，管理通货、仓储、水利等。于是一路同时存在上述3个平级的管理机构，统称“监司”。同时还有统管一路军事的安抚司即“帅司”，安抚使例兼禁军军区的马步军都总管等军职，又例兼驻地州（府）的知州（府）。一路军、政、财、监四权分散，四司互不统属，互为监察。

一省三司制明、清省制、道制、总督与巡抚制的变迁完善中，使职与差遣也是一条基本路径。明洪武九年改行省为承宣布政使司，全国除南、北直隶外，分为十三布政司，号称十三省。三司为一省之常设机构：布政使为行政长官，左右各一人；按察使司设按察使一人；都指挥使是军事长官。三司互不统属，互相监督，类似于宋代的路。因此，严格说来，明代的省也不算一级正式的行政区划。

由于一省三司事务繁剧、辖区广大，遂由布政使、按察使的分司管理部分专务或一至数府州事务，即形成了“道”，逐渐成为府州之上的类似一级行政区划的设置。道分为布政分司道、按察分司道。一些府的同知、通判被派驻至府城以外的县城或乡镇，管理一定区域的某项事务。到了清代，一些同知、通判的辖区逐渐向行政区划演化，称为“抚民厅”、“理事厅”，一些直隶厅开始领县。可见，道与厅机构都带有差遣的性质。

清代也通过使职差遣来变更地方监察制度、行政区划制度，许多方面与明代相似。不过清代的督抚、道员都有了自己的品级，总督、巡抚成了一省长官，在总督巡抚制与省制的统一方面， 清代比明代更加完备。但严格说来，清朝的省仍不算是一级正式的行政区划，如对其称谓依然是“等处”而非“省”，总督、巡抚的使职差遣的性质依然很明显。

总结：

使职差遣制度可谓贯穿于历代，除上述以外，还有一些没有细述，如明朝以都督府、指挥使司官员充任总兵官的制度，历代遇到较大规模战事时以朝廷重臣出任临时指挥官乃至钦差大臣的制度等。使职差遣制度的普遍存在，充分说明了它具有很大的合理性、必然性。它对当代管理如各类决策议事协调机构、领导小组、工作组等也有深刻影响。深化对这一制度的研究，对完善政治体制具有重要意义。