英国议会制度发展历程

英国议会概述（新观点）

从政治制度角度看，议会是现代民族国家政府的组成部分，主要承担国家立法职能，与行政权力和司法权力一同推动政府正常运转。一般认为议会制度是现代民主的重要标志，这种观点其实也有赖商榷。按照熊彼特的观点，现代民主仅仅是一种“程序”而已，议会制度并不表明民主，因为人民的主要权利仅限于选举议员，而不是制定法律和作出重大决策，法律制定者是议员和政治家。托克维尔也一直对民主持小心翼翼的态度，在他看来民主只是一种社会的存在方式。早在1835年，他在《旧制度与大革命》的序言中就指出了现代民主的内在危险。在西方的政治传统中最珍贵的是自由，民主客观上是另一种意义上的专制。而议会早期便是体现自由的一种政府制度安排，这一理论在现代民主理论中被掩盖了。

英国两院制形成

两院制的形成是一个动态过程。13 世纪中后期，随着平民代表进入议会，议会逐渐变成一个多等级的联合会议。然而由于各个等级的封建出身不同，所代表的利益不同，关心的问题也有很大差别。先是宗教界的代表，他们或不屑与世俗之人比肩而坐，或对贵族和平民们讨论的事不感兴趣，他们的税收问题也在教士专门会议上讨论确定，所以他们陆续退出议会。余下的一些高级教士因与大贵族关系密切或者有些高级教士本身也是拥有大量土地的贵族，他们与那些世俗贵族同样都不愿意与平民和作为小贵族的骑士一起开会，所以世俗贵族和高级教士一起组成贵族院，也称议会上院。骑士虽然也是国王的直系亲属，但大部分都是缴纳了免役税而脱离军务的中小贵族，他们逐步演化成追求工商业利益的“实业者”，他们与一般的工商业从业者的利益相近，言语投机，同时他们也不愿忍受大贵族的颐指气使，所以宁愿与市民代表一起开会。所以在 1332 年，贵族和平民第一次分院议事，但这是偶然之举。由于议会上发生了要审判大主教斯特拉福的“理财不善案件”，而按惯例只有贵族才有资格审判他，所以在他本人的要求下，贵族们退出壁画大厅到白厅去开会表决。自此，两院分开开会成为了定制，而在 1343 年有了首次记录两院分开开会的档案③。

两院制形成之初，正是贵族势力强大之时，所以上院的地位明显高于下院。上院贵族协助国王管理国家、参议政府要事。在司法方面，上院拥有最高的司法裁判权。而议会下院虽然经济实力较强，但其整体地位远在上院之下，只是与他们有关的税收问题才会在下院进行讨论。甚至在下院内部，部分骑士也认为他们的地位高于市民。所以形成之初的下院没有太多实权，下院真正拥有实权是在资产阶级实力进一步上升，贵族势力衰退之后。法裁判权。而议会下院虽然经济实力较强，但其整体地位远在上院之下，只是与他们有关的税收问题才会在下院进行讨论。甚至在下院内部，部分骑士也认为他们的地位高于市民。所以形成之初的下院没有太多实权，下院真正拥有实权是在资产阶级实力进一步上升，贵族势力衰退之后

议会权力扩展

14-16 世纪，英国议会取得长足发展的一个最具实质意义的内容是议会权力的增加，尤其是中世纪晚期下院权力的增加和地位的提高，这一切都与新兴阶层的兴起和成长壮大，改变了原有精英之间的结构对比有直接关系。英国封建等级制度下的精英阶层出现流动性，一些骑士或富商通过他们手中掌握的金钱，利用国王对金钱的急需，作为新贵族参加国民议会，与原有的两类精英共同分享政治权力。所以，这一时期议会明显的变化是随着王权的式微和贵族的衰落而反衬出议会下院地位的上升。

征税权

征税是英国议会从产生到取得重大发展的一条主线，尤其是在议会形成初期。税收是英国议会最古老的权力，议会一开始就是作为征税机构而产生的。国王召开议会的目的就是要求参会人员“承认国王所要求的赋税并监督各郡和市筹措款项”①。但早期议会讨论征税的权力极其有限，尤其是诺曼征服以后，王权的强大使得议会成为王权的附属机构，国王在需要征税时，便会召开议会，而征税额的多少由国王来决定，议会并没有权利拒绝，只能照办。这一情况在14-16 世纪发生了变化，随着王权的日渐衰弱和议会下院经济实力的增强，议会利用国王对税收的依赖，逐步取得了对征税权的控制。1297 年，议会利用爱德华一世在对外战争中所遭遇的巨大的财政困难，要求他签发“宪章确认书”，规定“未经王国普遍同意，上述税赋均不得征收”②。这等于在法律上认可了议会的征税权，它标志着英国议会批准赋税权力的正式确立。但对于一些传统的征税权包括封建捐税、免役税、助钱等仍为国王保留，这也为国王擅自征税留下了空间，有时国王还会跟商人单独协商增加关税。所以，14 世纪初期，议会仅仅是在名义和法规上有了参与讨论赋税的权利，还远远没有达到完全控制征税权的地步。14 世纪 40 年代后，议会在征税权的控制方面又取得了重大进展。“1340年的一项法律规定，非经议会中高级教士、伯爵、男爵和平民的普遍同意，国王不得擅自征收协助金和动产税”①，议会取得了征收动产税的权力。法案中的这一表述，比原先的“王国普遍同意”更加清晰具体，而“议会”、“平民”等语言的使用，也使议会的征税权在可操作性上又前进一大步。1362 年，议会又迫使国王爱德华三世同意“没有议会授权不对羊毛征收补助金和其他费用”②。1371 年，议会又两次专门就羊毛关税，要求国王进一步确认，“非经议会同意，国王不得对出口羊毛课税”③。至此，议会又取得了控制关税征收的权力。到 14 世纪中期，英国议会实际上控制了国家的税收大权，成为惟一有权批准赋税的权力机构。征税权对于议会十分重要，它是议会“赖以存在和发展的基础”④。一方面，国王一旦有征税的需求，就必须召开议会，征税权的掌控是议会频繁召开的条件；另一方面，议会还利用国王对税收的依赖，在议会中讨价还价，逐步获得了监督权、请愿权、立法权等其他方面权力，为议会成为最高的立法机关提供了蓝本。

监督权

监督权是议会在爱德华三世时期才取得的一项政治权力⑤。这一时期，议会主要是利用国王对税收的依赖，先是取得了一定的财政拨款和监督权，而后又逐步获得了监督政府的权力。

监督财政的权力

英国议会在 14-16 世纪，逐步取得了财政监督权，即对议会拨款的使用情况进行监督。14 世纪初，议会基本无权过问其所拨款项的实际使用情况，议会拨款完全由国王及其谘议会控制。14 世纪 40 年代以后，议会开始干预议会拨款的使用情况，例如，1353 年，议会规定其拨款只能用于对法战争。而为了保证其拨款专款专用，议会还任命了专门的“司库”，负责监管拨款的去向，并在下届议会上进行帐目公示①。1379 年，在议会未提出要求的情况下，国王就“主动命令司库将上一年的帐目在议会上公示”。从此，“在议会中任命专门司库”并由他们“向下届议会汇报收支帐目”成为常规。

监督政府的权力

议会监督政府的权力主要体现在两个方面，一是影响国王制定政策。议会利用手中的征税权，在国王制定相关政策时，要求国王跟议会协商，参与并影响王国政策的制定。例如，1328 年，爱德华三世放弃“对苏格兰王位的要求”就是“议会建议”的结果。1332 年，在“十字军东征”问题上，他“征求了议会的意见”③；1337 年的英法百年战争，也是在取得了“议会的同意”后才开始的。二是议会通过控制王室大臣的任命来监督政府。议会要求国王通过议会来任命王室大臣。王室大臣既是政策的制定者，又是政策的执行者，所以对大臣进行控制，就保证了议会对政府的监督。议会主要是通过干涉大臣的任免和对不法大臣进行弹劾这两种主要方式对其进行控制。例如，1341 年，议会要求国王“在议会中任命重要的大臣和法官”④。14 世纪，议会还发明了一种新的监督政府方式，即“弹劾”不法大臣。仅 14 世纪后期，就出现了三次弹劾“不法大臣”的案件⑤。从这些这些弹劲事件中，隐约可见议会要求行政官员不仅向国王负责，而且向议会负责的意向。此外，14 世纪在王位继承方面也体现了议会的地位和作用。14 世纪不仅发生了两次议会废黜国王的事件⑥，而且还通过议会的认可，使本不合法的王朝更替具备了合法性：兰开斯特王朝的开国之君亨利四世本是王族旁支，按封建继承法无权继承王位，他通过军事胜利推翻安茹王朝，所以他“急需议会来弥补其王位合法性上的缺失”⑦。通过议会的认可，完成了王朝的更替，亨利四世成为新的国王。通过议会废黯国王是对王位世袭制的根本否定，而一个本没有王位继承资格的人，由于披上了“议会决议”的外衣，就变得名正言顺，这充分显示出当时议会的权威和地位。

立法权

尽管在 1258 年的《牛津条例》中就有“国会拥有最高权威，一切法规均不得与其相违背”的规定，但实际上 14 世纪之前，立法事务全部由国王及其谘议会控制，议会根本无权插手。立法的程序是所有的法规、法令都由高级法官或者王室大臣来拟定和提出，拿到议会上通过，再以国王的名义制定和颁布实施。高级法官因具有法律方面的专门知识，因而在立法过程中起突出作用，当时的实际立法权主要掌握在大法官手中，由于古老传统的存在，在议会上通过只是一个形式而已。爱德华二世时期，议会在立法权方面取得了一定的进展，议会开始介入立法领域。1309 年，英国议会第一次以下院请愿书为基础制定了一项法规，但这只是一个偶发事件，并未形成定制。1322 年的《约克法规》规定，凡属国家的“重大立法事宜应由议会中高级僧侣、伯爵、男爵和王国臣民同意”，再由“领主、国王处理、恩准和制定”①，议会的立法权得到了法律上的确认。实际上，14 世纪英国议会拥有的立法权并不大。议会主要通过“请愿书”来行使立法权，而“请愿书”对国王没有任何的法律约束力，国王可以对其置之不理，也可以以各种借口进行搪塞，不作明确答复。即使国王明确表示同意，请愿书也不一定能形成法规，国王及其控制下的谘议会在拟定法规时，也可以通过增删、篡改等方式使原本的请愿书面目全非，国王通过操纵宫廷会议，将实际的立法权牢牢掌握在自己手中。更有甚者，国王还可以在议会闭会期间，通过“宣召令”的形式修改已经颁布的法律。因此，这一时期议会所拥有的立法权是不完整的，真正的立法权依然掌握在国王手中，议会的立法权仅仅是形式上的。直到亨利六世在位期间，以“立法议案”取代“请愿书”，立法议案即为“法律(bill)”，国王对它只能表示“同意”或“不同意”，而无权篡改②，议会在立法过程中的实际作用才在与国王的斗争中不断增强。

14-16 世纪，英国议会权力有了较为明显的增长，征税方面的权力得到确认，议会的政治职能和权力范围已大体确定，英国的议会制度已经初具规模。但对于这一时期议会的权力和地位不宜作过高的估计，尤其是对下院的作用不可过分夸大。国王和贵族两类精英仍然是权力争夺的主体，在议会中，上院的作用依然高于下院，主要由第三等级组成的下院只是作为前两类精英斗争的平衡者和争取对象而存在，所以这一时期精英斗争的主角依然是贵族与国王。

从 1485 年都铎王朝建立到 1688 年光荣革命，议会在与国王的合作与斗争中，经历了两次由弱到强的变化，最终通过资产阶级革命和光荣革命，议会在政治上尤其是在立法上的主权地位得以确立

1688 年的革命结束了复辟时代的宪制争论，议会主权成为英国宪制的首要原则。当然，议会主权的建构不是在革命发生那一刻完成的，而是通过革命后议会制定的一系列宪法法案来逐步实现的。1689 议会通过的《权利宣言》，以成文法的形式，重申了英国古老的自由权利，这一“大宪章以来最重要的文件奠定了议会主权的理论基石”④。但它被认为仅仅是“激进的辉格党人”单方的理论设计，没有得到议会内部两党的一致认可，甚即使在辉格党内部，也有一些保守的议员对此持反对意见。所以，《权利法案》的通过，并不意味着议会主权原则的确立，议会主权要想成为公认的宪法原则，还有待于托利党人的妥协，甚至一部分保守的辉格党人的认可⑤。托利党人的转变大致发生在革命后的十余年时间里，导致其发生转变的根本原因在于两党利益的一致性。随着辉格党统治及其新宪制的稳固，托利党人逐渐发现，一个绝对的、不可反抗的议会主权或许比绝对王权更有助于保护有产者的利益，对自身乃至整个国家更有利。所以，到 18 世纪初，托利党人逐渐接受议会主权作为宪法的基本原则

代议制得地位和作用

对于代议制的地位，有学者认为，“议会制度的命运将决定民主的命运。认为议会制度是民主的载体，没有议会制度，现代民主制度无从谈起”①。还有学者认为，代议制“提供了政治竞争的舞台”，使不同利益集团之间的分歧“和平解决”②。萨托利认为，代议制民主首先“将权力缩小成不充分的权力”，人民可以通过“监视和更换掌权者来真正地行使权力”③。英国的立宪君主制下的代议制度，为世界范围内的政府形式提供了典范，尤其是通过近代的殖民扩张、“日不落”帝国的形成、英联邦的建立以及英国政治文化在世界范围内的传播，英国的政治制度为很多后发国家所效仿，英国议会制度在世界范围内的影响力不言而喻。当前，世界上大多数国家包括一些社会主义国家都采用议会制的形式，只是在实质内容上有所不同。

英国议会在其嬗变过程中，具备了很强的适应能力。它自中世纪英国产生以来，经历封建社会王权强大下的国王议事机构、贵族强势下的等级议会、再到资产阶级主导的主权议会，最终在英国建立君主立宪的政权组织形式。