中国古代监察制度的沿革

2．中国古代监察制度的演变

①秦朝：设置御史大夫，可以兼理全国监察事务。

②汉朝：汉武帝后期，把全国分为13个州，作为监察区；设刺史代表中央监察地方。东汉时期刺史增加了地方行政权和军权。

③唐朝：唐太宗把全国分为10道作为监察区，唐肃宗时道在一定程度上成为州县以上的行政实体。

④明朝在地方设置按察司，掌管地方的监察事务。

一、中国古代监察制度的沿革

1.秦汉魏晋南北朝时期的监察制度

史书记载,  我国自西周始就设置了监察制度,  秦朝开始有了较为系统的监察体制,  到南北朝时期,   基本形成了以监察军、政、法等方面为主, 有明确分工和权限规定、从中央到地方的单线垂直型的监察体系。当时的史书对这一时期的监察制度是这样描述的:   惧宰官之不修,  立监牧以董之;  畏监督之容曲, 设司察以纠之, , 宰牧相累, 监察相司, 人怀异心, 上下殊务。

( 1) 中央监察制度设置。

秦的行政体制是三公九卿制。设三公 (丞相、御史、太尉), 分管政务、监察、军务。御史兼副丞相, 与丞相共参国事, 又单设御史府,  监察百官。御史的任命权归丞相,  但业务工作直接向皇帝汇报。这种分权设置使监察部门能在一定程度上制约丞相, 但相权明显大于监察权。丞相权大, 就容易专权,  史书记载:  御史开罪丞相,  丞相就 /迁以美官而实夺其权,  或 诡计而出之外州。[ 2] 

东汉时, 御史府改为御史台;  到魏晋时,  御史台脱离对丞相的从属地位,  成为完全独立的部门,  设于宫中, 直接由皇帝控制。御史台下辖三个部门: 一是治书御史, 主管监察司法 (掌以法律当其是非);  二是殿中侍御史, 主管监察殿堂朝见威仪 (掌以殿内察非法); 三是侍御史,  主管纠劾官吏的失职滥权及其他违法事件 (掌察举非法, 受公卿群吏奏事, 有违失举劾之)。三个部门既有独立分工,  又要互相配合。这一时期, 监察部门的权力大大提高。御史台的权力特别大, 可以纠举百官, 也可以监察国家其他重大事务, 并有任意逮捕的权力。权力大了, 监督百官效能高,  但也导致监察人员滥用权力,  激起官民共愤。史书记载, 监察人员  分布州郡、横行事役、竞造奸利, 有人就大声疾呼, 夫校事, 吏民之仇也。[ 3] 164

( 2) 地方监察制度设置。

秦时设监郡御史, 常驻地方进行监察。常驻制带来的弊端是监察御史易与当地官员坐地分赃, 甚至勾结一起反对中央政府。

到汉武帝时, 地方监察制度改革, 实行刺史出巡制。汉武帝把全国划分为十三个监察区, 监察区设刺史, 归中央最高监察机关御史府管辖, 由御史中丞具体领导。刺史的产生由御史推荐、皇帝任命。刺史的工作方式由常驻式改为流动式, 刺史每年 12月出巡, 次年 10月回京汇报工作。刺史有严格的工作章程, 只负责监察, 不能干涉当地政务。这些制度安排的实质就是为了割断监察者与被监察者的利害关系, 革除二者易相互勾结营私之弊。

2.隋唐五代宋时期的监察制度

这一时期的监察制度机构进一步健全, 内部分工更细密, 职责更明确, 监察方式进一步改进。

( 1) 这一时期的监察机构是御史台, 下又设台院、殿院和察院。三院分工非常明确:  台院职权是纠举百官, 参与审判; 殿院职权是纠察朝会时百官的仪态行止、言行队列,  以维护朝仪的秩序和尊严,  同时负责对京师驻军的监察; 察院职责是主管监察州县官员。

( 2)  隋唐完善了谏官制度。隋唐时专设谏官一职,  属门下、中书两省管辖。其主要任务是侍奉在皇

帝左右, 议论和研究国家政策、法令及某些重大政事, 有权向皇帝提出不同意见及指出皇帝的过失, 官名叫散骑常侍、谏议大夫、补阙、拾遗等。隋唐时御史和谏官职责是分离的,  御史主要监察百官,  谏官主要监察皇帝。到了宋代台谏合一, 谏官常在皇帝左右, 由监察皇帝转向监察丞相及百官。

3.明清时期的监察制度

( 1) 明朝把前代的御史台改为都察院, 都察院的监察人员仍称为御史。同时在吏、户、礼、兵、刑、工六部里面也设立监察机构, 称为六科给事中。都察院的职责是着重监察全国官吏和一般机关;  六科给事中则是按吏、户、礼、兵、刑、工六部的业务进行对口监察。都察院和六科给事中相互独立并可相互纠举, 共同向皇帝负责。

( 2) 清朝的监察制度基本沿用明制。不同的是把六科给事中纳入都察院领导, 目的是为了避免二者

因权力分立造成的监察权对峙及内耗。