行省制度
行省制度的历史影响:从政治上巩固了国家统一，使中央集权在行政体制方面得到保证，是中国行政制度的一-大变革。便利了中央对地方的管理，对于加强中央集权，特别是调整好中央与地方的关系，具有重要的意义。行省制是古代郡县制的发展，是巩固统一多民族国家的成功尝试，同时又是加强中央集权的新举措，对后世的政治制度尤其是地方行政区划产生了深远的影响
行省制度总评
自元行省始，行省三司督抚的高层督政区体制较稳定地确立了下来。然而，元代行省制的特点与历史作用究竟如何？人们的看法不尽相同 。笔者认为，元行省制是古代多民族统一国家发展壮大过程中中央与地方权力结构不断调整、完善的产物。它并非单纯的中央集权或地方分权。元行省制的历史价值在于：它创立了一种以行省为枢纽，以中央集权为主，辅以部分地方分权的新体制。该体制有三个特点：行省性质具有两重性又长期代表中央分驭各地，主要为中央收权兼替地方分留部分权力，所握权力大而不专。元行省制引起了13、14世纪中央与地方权力结构的较大变动，对元代社会和后来的明清、近代影响至深 [1] 。
为什么尽管元朝行省权力很大，却没有发生过反抗中央的叛乱
特点：权力大而不专
在行省制下，行中书省虽然最初具有中央中书省派出机构的性质，但后来实际上成为了地方最高官府，其权力为历代最大。如《元史》中说“行中书省掌国庶务，统郡县，镇边鄙”、“军国重事，无不领之”。又如元人虞集所说：“中书省以治内，行省以治外”。
对于中国的历代王朝来说，能否处理好中央与地方的关系一直是一个非常重大的问题，因为这关系到王朝的长治久安。一直以来，历代的常规做法都是不断的加强中央集权，剥夺和限制地方的权力，这是一条非常明显的主线。尽管在中央与地方权力争夺的“拔河比赛”中地方不断受到削弱、中央集权不断强化是大的发展趋势和主流，但是在元朝却出现了一次大的反复，这就是元朝的行省制。
行省制度看历朝中央与地方权力变化
我们认为，评价元行省制的历史作用，必须着眼于古代中央与地方权力结构的螺旋式发展过程。从形式上看，行省制及其带来的中央集权模式来自蒙元统治者对帝国疆域军事控制的偶然行为，实际上其背后又隐藏着古代中央与地方权力结构发展历程的必然抉择。 [6]
迄两宋，古代中央与地方的权力结构，主要采用地方分权和郡县制中央集权两种模式。这两种模式“以一个否定另一个”，螺旋式发展。如果说夏商西周所建立的王（天子）为天下共主与诸侯藩屏四方，是一个松散的封建大一统，那么，春秋战国诸侯争霸及兼并就是对夏商西周体制的否定。秦统一后，实行极端中央集权，以郡县统制各地，嬴姓皇族无尺寸之封，“一尊京师而威服天下” ，又是对春秋战国诸侯纷争的否定。此前后联系的三形态，恰形成第一个“正一反一合”阶段。
两汉郡国并行，对秦极端中央集权既有继承，又有变通。但魏晋南北朝以豪族大土地占有为基础的方镇都督分权或区域性割据，又是对秦汉郡县制中央集权的否定。隋和唐前期，重建中央集权的州县、府兵、科举等体制，又是对魏晋南北朝地方分权割据的否定。自秦汉始前后联系的三形态及递次否定，又构成第二个“正一反一合”阶段。
唐后期藩镇割据或半割据，是郡县制地方权力结构的某些部分不甚完善造成的。安史之乱后，藩镇节度使军事、财政、行政、监察诸权在握，可以自募军士，可以占有“送使”等赋税，也可以节制“支郡”，自辟官吏。河朔等镇还能自行拥立主帅。藩镇割据或半割据所造成的内轻外重，显然是对隋及唐前期中央集权体制的否定。两宋一反唐后期藩镇割据之道而行之，立足于收权，而且颇为彻底。既“收其精兵”、‘制其钱谷”、削其支郡、“稍夺其权”，又以路转运、提刑、常平、安抚四监司为工具收夺州县诸权和监察地方官吏。元及明清统治者承袭两宋制度，继续实行收夺州县官府事权和尽可能集中各项权力于中央的政策，只是在中央集权过程中运用了行省的特殊工具，创立了以行省为枢纽的中央集权，故应是两宋否定唐后期藩镇割据的继续与发展。于是，自隋朝始前后联系的三形态及递次否定，又形成了第三个“正一反一合”的阶段。
诚然，就中国的历史环境、具体条件而言，中央集权比地方分权的合理性与进步性明显多一些。隋唐以降，中央集权逐渐取代地方分权割据，也表明了这种优胜劣汰的历史选择。但极端的中央集权很大程度上又是以中央对地方政府“无所分画”和“无所寄任” 为基础，是与皇帝专制制度相适应的历史产物，主要是为家天下的王朝大一统服务的。从这种特定性质、目标及消极后果来看，两宋式的极端中央集权并不是古代中央与地方权力结构的最佳模式。最理想的中央与地方权力结构应该是，既能保证中央政府有足够的力量统治好全国，又能保障地方有适度的权力建设好地方。从中国的国情出发，以中央集权为主体，适当添入地方分权的若干内容，应是比较合理和有益的。
关于这个问题，明末顾炎武、王夫之及南宋叶适曾作过有益的探索和论述。顾炎武认为：“知封建之所以变而为郡县，则知郡县之敝而将复变。然则将复变而为封建乎？曰：不能。有圣人起，寓封建之意于郡县之中，而天下治矣……封建之失，其专在下； 郡县之失，其专在上。”顾炎武以进化论的观点看待封建制地方分权与郡县制中央集权的递次兴替变更，还揭示封建制地方分权的缺陷和过失是“其专在下”，多数权益为地方封君占据；郡县制中央集权的缺陷和过失又是“其专在上”，多数权益为朝廷所垄断。这是独具慧眼的。他还提出：“寓封建之意于郡县之中”，是达到天下大治的良策。即在郡县制中央集权的现有体制内，部分地吸收封建制地方分权的因素。这就是中央集权与地方分权主辅结合的意思。王夫之也说：“封建之天下分而简，简可治之以密；郡县之天下合而繁，繁必御之以简。” 显然也是强调郡县制中央集权应在统治方法上与封建制地方分权取长补短，“简”“密”相辅。南宋叶适亦主张，在郡县制体系内应参酌古制，实行“以一郡行其一郡，以一县行其一县，赏罚自用，予夺自专”的“伯政” 。此处的“伯政”，乃殷商之类的方伯之政。叶适的意图也是要重新赋予郡县官吏一些类似于诸侯方伯的治事权。顾炎武、王夫之、叶适三位有影响的政论家，对上述问题的见解大同小异，不谋而合，表明两宋式极端中央集权的弊病已相当突出，亟待改进和变通，创立中央集权与地方分权主辅结合的新模式。元行省制就在相当程度上体现了这类新模式。揭傒斯说：“镇以磐石宗，重以分省寄” ，《元史·明宗纪》也称行省为“方面之寄”。合而论之，即在传统的郡县制基础上另加行省之类的高层督政组织于中央与路府州县之间，把行省当做分寄与集权的枢纽，既有所分寄，又立足于集权。从法理上说，中央政府以命令授权形式将部分权力交与行省行使，一切治权皆属中央政府，行省只是中央的代理而已。无论行政、财政、军事、司法诸事权，朝廷总是在直接掌握某些基本权力（如主要军队、官吏任用等）的同时，把相当一部分权力分寄于行省，然后借行省集权于中央。显而易见，元行省制中央集权是秦汉以来郡县制中央集权模式的较高级演化形态，也是两宋否定唐后期藩镇分权的继续，相当于自隋朝始第三个“正一反一合”阶段的“合”。元行省制所体现的中央集权与地方分权的主辅结合，明显优于单纯的中央集权或单纯的地方分权。
特别引人注意的是，在古代中央与地方权力结构的螺旋式发展三阶段中，地方高层督政区的相应演进是至关重要的。元行省又是这类高层督政区较成熟、较完善的形态之一。这类高层督政区往往具有监察、军事、财赋三大权力，以达到督责郡县，使之完全听命于中央的目标。然而，西汉州刺史和唐前期十道巡察使或按察使，因其临时和单纯的监察职司而成效有限。东汉魏晋的州牧都督和唐后期的方镇节度使则因监察、军事、财赋三大权集于一身而转化为地方割据势力。两宋转运、常平、提刑、安抚四监司并存的体制，又导致极端的中央集权和地方无权。元帝国建立前后，随着黄河、长江流域的开发及其向边疆地区经济文化的辐射，可供中央政府直接而深入治理的区域越来越扩大。元行省制就是在这种形势下应运而生的。元行省本身既是大军区，又是财赋征集区。另外，辽阳、陕西、甘肃、四川、云南五行省又与五道肃政廉访司的监察区完全重合，其它五省内廉访司监察区又分别与行省直辖区、宣慰司辖区相对应。就是说，行省区划多半构成了相应的监察区。与前述军区、财赋区略有区别的是，军区和财赋区的两大权力统一由行省实施，而监察区的监察权则由廉访司及行御史台独立行使。总之，元行省及其内部特有机制的问世，使军事、财赋、监察三位一体的行省高层督政区成为比较稳定、成熟的建置，而且长期发挥了主要为中央集权服务的作用。明清的三司督抚就是在元行省高层督政区的基础上进一步演化而成的。
然而，元行省制中央集权也发生了一些负面效应。如行省将路府州县各项权力削夺大半，使其处理庶务的正常功能显著降低；行省区划面积过大，对区域经济文化的发展弊多利少等。这些也是不容忽视的。
行省与中书省
行省究竟是一个怎样性质的机构？人教版和人民版都称之为地方行政区划，依此我们可以将行省与中书省的关系概括为地方与中央的关系，但教材又说行省拥有经济、军事大权，这似乎又与学生熟悉的郡、县存在明显差别，行省与中书省只是中央与地方的关系吗？
“省”在古时为王宫禁地的称谓，引申为中枢机要的名称，因此行省的本意为代表中央行使权力。行省最早可上溯至魏晋的行台，在蒙古灭金的过程中正式形成并逐渐演化成地方最高官府，蒙元在灭金的过程中仿行金朝这一建置，并在日后的军事行动中随战事而推进。由于行省多是以受朝廷派遣，临时处理军政事务的形式出现，特别是许多行省长官皆以中书省“宰执行某处省事系衔”，行省与中书省的关系，大致相当于分支与母体，是中书省的派出机构。至元二十一年（1284年，中书省言“宰执之名，不宜轻授”，①行省长官兼挂中书省宰执的头衔被取消，行省由此逐步转化为固定的地方最高官府，成为中书省的下属，接受中书省的节制和领导。
可是，即使在制度定型、行省地方化之后，它仍然具有中书省分支机构的性质。《元史》在叙述全国行政区划时称“立中书省一，行中书省十有一”，②将两者并列。就全国范围而言，行省并未覆盖全部路府州县，离大都较近的山东、山西、河北等土地都由中书省直接管辖，这就是说，作为国家最高行政机构的中书省，将全国大部分州县交给自己的分支机构—一行中书省统辖，但仍保留了一小部分由自己直辖。“在管理层次上，中书省统行省、行省统路府州县的三级关系并未完全普及于全国，而更全面地看毋宁说是中书省与行省共统路府州县的两级关系”，①都省与行省“官名品秩略同”，文书往来亦用对等“咨文”，都反映了两者“平等”的关系，而此特点为其他朝代中央政府与地方政区关系所不具备。因此，行省与中书省的关系具有双重性，“行省演化为地方最高官府，只是言其性质的基本方面。事实上，行省在具有上述基本性质的同时，仍然长期保留着朝廷派出机构的某些原有性质，并非纯粹的地方官府”。
行省的性质具有双重性，又直接导致行省的职权也具有双重性。既然行省是从中书省分出去的“治外”机构，其代表中央分驭各地的使命就会存在，当然也会被授予与中书省一样相应集中的权力。“自人民、军旅、赋役、狱讼、缮修，政令之属，莫不总焉”。③行省在一个地区权力集中的程度，从某种意义上来说比中书省还要高，至少中书省在制度上还不掌握军权。从行省设置的目的和作用看，主要是着眼于政治上的统治和军事上的控制，酷似十个大军区。无论是作为朝廷的派出机构还是作为常设的地方最高官府，“其代表中央进行政治控驭和军事镇遏的色彩，一直非常浓厚”。这种权力的全面性、高级别性和高机动性，使得行省与前朝的地方行政机构存在明显区别，因此教材中称行省拥有经济、军事大权。
此外，行省在代表中央控驭地方行使大权的同时，也兼替地方分留部分权力。以财政权为例，“昔之有国家者，藏富之所，散于列州。而今也，藏富之所，聚与诸省”。④行省将各路州的财赋集于行省治所后，成为唯一有权、较为机动地支配地方留用财赋的机构。
可是，行省虽有如此的权力，但因其同时具有地方最高官府的性质，也就决定了它在权力行使中必然受到中书省的制约。以行政权的关键——官吏任免的人事权来看，行省就表现出无所作为。元代地方官的选用主要由中书省和吏部负责，元朝模仿唐制，每隔三年由中书省委派使者会同行省官及行台监察御史，迁调所在官吏，通过这项制度，元朝基本解决了行省所辖边远地区官吏铨调迟缓，或大量缺官等弊病，又始终将包括边远地区在内的各级地方官吏的铨调权紧紧地掌握在中央。
总之，元代各级地方官吏必须“受命于朝而后仕”，⑤行省对绝大多数地方官的任用和铨调是无法干涉的。再以军权为例，行省是元代地方官府中唯一握有较大军权的机构，但元朝将军队的统属权委付于行省后，并没有让行省独立行使其军权，而是禁止擅调军队、限制并惩办军将之权，通过授受牌符，直接布置调换戍兵和整点军队等环节加强对行省的控制，“诸行省非奉旨毋擅调军”。⑥元朝后期，由于军情的需要，对行省的限制有所放宽，但行省始终受到中央的节制。终元一朝，行省也并未能构成名副其实的独立地方军事势力。
总之，行省既代表中书省的派出机构，又具 有地方最高官府的性质，在权力的行使上主要 为中央收权，同时兼替地方留权，教材中称行省 拥有大权，但行使权力时受到中央的节制，正是 基于此缘故
在行省制下，行中书省虽然最初具有中央中书省派出机构的性质，但后来实际上成为了地方最高官府，其权力为历代最大。如《元史》中说“行中书省掌国庶务，统郡县，镇边鄙”、“军国重事，无不领之”。又如元人虞集所说：“中书省以治内，行省以治外”。最令人感到不可思议的是，行省除了有地方行政权外，还兼有军政权与财政权，即行省可统辖地方军队，地方财税可自留三成于本行省。元朝前面的宋朝地方最高长官也就只能管辖一州，且其权力还受到制约，军队更是无法掌控；元朝后面的明朝地方财税只可留二成，也无法与元朝相比。
但是耐人寻味的是，尽管元朝行省的权力很大，但有元一代却没有发生过地方行省反抗中央的叛乱，那么这是什么原因导致的呢？
第一，中央中书省与地方行省相比有着绝对的实力。
元朝中央只有中书省一省，地位上高于行省。而且中书省除了处理全国政事外，还直接管理着庞大的腹里地区。所谓腹里，其面积大致包括今山东、山西、河北、河南、内蒙古大部等地区，共辖路二十九，县三百四十六。换句话说，中书省直接管理的疆域北至漠北，南抵黄河，西到太行，东接辽东，就其所掌握的土地、人口、财富而言远非任何一行省可比拟。
并且需要注意的是，中书省直辖腹里所统领的疆域并非简单规划而出，其实是有着深远考虑的。腹里往南抵达黄河北岸，使得位于北方的中央对黄河以南地区呈压制姿态，一旦有变，中央可迅速做出反应。同时，腹里往西控制太行要道，将关中地区“死死锁住”，孤立于一边。如此，
可以说中央中书省不仅是在制度、法律规定上地位高于行省，还有着绝对的实力及地缘优势压制各处行省。
这也就是元人所谓的：
“都省（中书省）握天下之机，十省（十个主要行省）分天下之治。
”
第二，行省内部存在分权制衡。
元朝中央朝廷为了防止行省长官权重难制，采取分权制衡的策略，实行群官圆署会议制度。即行省的高级官员通常有六、七人，主要有左丞相、平章及左、右丞及参知政事等，他们分别掌握行政、财政、军事及司法等权力，部分行省官员甚至是由朝廷直接任命，他们在处理政务时有时根本不给行省左丞相等人汇报，史载“出入不复关闻”。
当行省内有重要政务进行处理时，则行省的高级官员们要集体参与，共同讨论决定。虽然最高长官话语权更重些，有一定的“画一之权”，但是因为官员们各有其职、各掌其权，所以容易互相掣肘。哪怕是行省左丞相提出的想法，也常有一些官员在开会时说一些“有违之言”，甚至暗中向朝廷进行汇报与弹劾，因此行省政务的处理最后不得不“事从公议”。正如元人赵天麟所说：
“今立行省于外，维持错综，众建其官，有诸侯之镇而无诸侯之权，可谓于审力之形矣”
。
第三，行省划分时在地理上犬牙交错，割裂各地，难以形成割据政权。
就元朝之前的历朝而言，在进行地方行政区划分时，一般都是根据山川形便的原则进行划分。简单来说，就是根据山脉、河流作为地区与地区之间的天然疆界。
这样做的好处有两个方面:
一是疆界明确，划分时容易操作；
二是因为有山脉、河流的阻隔，根据山川形便划分后每个地区的文化风俗相似，易于管理。
但是其弊端也是显而易见的，文化风俗的相似，又有山川形胜的阻挡，非常容易形成地方割据政权，如蜀地、长江以南等地区非常容易形成反抗中央的地方割据政权，典型的有刘备、孙权等人。
而元朝在进行行省的划分时则谋划深远，一反过去根据山川形便的原则，故意割裂各地自然地理与行政区划的联系，造成犬牙交错的局面。如划分湖广行省时，将岭南广西的部分土地纳入，这样若广西其余地区发生叛乱，中央进可快速出兵镇压没有地形依靠的叛乱区，退可依靠五岭遏制叛乱。设河南江北行省时将淮河纳入，使得南方失去了淮河屏障，直接处于中央的监视之下。
又如设陕西行省时将秦岭及以南的汉中地区纳入，使得四川地区失去了扼险称雄的条件。因此，元朝犬牙交错原则下进行的行省设置，有利于加强中央对地方的控制，使得地方行省缺乏割据叛乱的条件。
第四，有效的监察是防止地方叛乱的另一保障
尽管元朝的政治制度相对而言比较粗犷，但是元朝由御史台及各地廉访使司所组成的监察网络还是比较成功和严密的。在元朝除了中央有御史台外，还独创了行御史台这一机构外派到地方。如至元十四年（1277）设江南诸道行御史台，监临东南诸行省。又有陕西诸道行御史台“统制各道宪司”。
除御史台外，元廷还在全国范围内设二十二道肃政廉访司，肃正廉访司“布诸道，按临郡邑”，《元典章》中规定廉访司的组成和职权为“每道设官八员，除二使留司以总制一道，余六人分临所部，如民事、钱谷、官吏奸弊，一切委之。”
由此可见，元朝的监察网络除了打击贪官污吏外，对行省地方财政、民政等进行监察也是其重要的工作任务。行御史台及肃正廉访司的存在是元朝中央控制地方的一个重要工具，也是防止地方变乱的一重要保障。
综上所述，元朝行省的权力虽然很大，但终元一代没有出现地方行省发动反抗中央的叛乱的原因在于元朝中央中书省有着绝对的实力压制地方，并且行省高级官员各专其政使得行省内部存在分权制衡，不至于最高长官权重难制。同时尽管行省管辖疆域很大，但划分时在地理上有意的造成犬牙交错的的局面使得其难以形成割据政权。最后由御史台、行御史台和二十二道肃正廉访司组成的监察网络成为中央监督地方的一重要工具，对中央有效地控制地方行省发挥了重要作用。
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